Анна СВІТА, Львівський національний університет імені Івана Франка

ВЗАЄМОВІДНОСИНИ МІЖ ПОЛІТИКАМИ І БЮРОКРАТІЄЮ В ПРОЦЕСІ ДЕМОКРАТИЧНОГО РОЗВИТКУ

В межах політичного процесу явища влади і політики розглядаються з точки зору руху і змін їх звичайного стану. В політичній науці розрізняють режими політичного процесу, серед яких - режим політичного розвитку. Він характеризується тим, що структура і механізми влади забезпечують якісно вищий рівень державної політики, який дозволяє адекватно відреагувати на виклик часу і нові вимоги громадянського суспільства. Це означає, що політична еліта чітко визначила стратегію розвитку, мету і методи управління у відповідності з динамікою розвитку всіх сфер суспільного буття всередині країни, співвідношення політичних сил всередині країни та на міжнародній арені. У цьому зв'язку важливу роль відіграє проблема стосунків між політиками та бюрократією, координація, узгодженість їх дій та професіоналізм. Це означає, що політики та бюрократи рівною мірою відповідальні за доручену роботу, і водночас вони ж мають певні механізми для розв'язання проблем в системі врядування.

Політична еліта і бюрократія - дві основні групи, які зосереджують владу у своїх руках. Їх дослідження допомагає відповісти на питання: які реальні механізми, організаційні технології здійснення влади. Спільне для них є те, що це перш за все ці соціальні групи, об'єднані, приблизно, однаковим становищем у системі влади, спільністю інтересів, подібними функціями, специфічною психологією, цінностями і нормами.

Політична еліта - це порівняно небагаточисельна група осіб, яка володіє монопольним правом на прийняття рішень, визначення мети і стратегії політичного розвитку; консолідує через компроміси, врахування вимог і узгодженість весь спектр політичних сил, які підтримують еліту.

На думку італійського вченого Р.Патнема, на вершині політичної структури знаходиться політичний клас - група осіб, що здійснює найбільший вплив на прийняття політичних рішень в державі.

Посередником між політичною елітою і решти суспільством виступає бюрократія. Неминучість появи бюрократії зумовлена поділом праці в політиці, потребою у спеціалізації і раціоналізації суспільних, в тому числі і політичного процесів. Бюрократія є ядром і тілом державних структур. Це група осіб, спеціалістів, яка професійно займається виконанням адміністративних функцій в рамках політичних структур і організацій. Вони мають змогу істотно впливати на характер і реалізацію політичних рішень, які самі ж готують.

Карл Дойч вказує, що дуже часто не політики відіграють ключову роль у проведенні політичних рішень, а стратегічний середній рівень. Найбільш поінформованими є не особи, які знаходяться на вершині ієрархії, а середня група середнього щабля, що є достатньо віддалена як від вершин піраміди, так і від її основи [2, с. 282].

В дусі вчення М.Вебера про особливу роль бюрократії, їй повинні бути притаманні такі риси, як: висока професійна кваліфікація, готовність виконувати накази, уміння ефективно діяти в рамках існуючих правил, безпристрасність. Бюрократія виникає як безособовий виконавець рішень держави. За її допомогою досягається рівновага у владних структурах. Успішним для суспільства буде управління освічених бюрократів.

Отже, зв'язок між політиками (політичною верхівкою) та бюрократією (державною службою) завжди залишається, позаяк державні службовці адмініструють процеси, що служать політичним цілям. Бюрократія та політики, котрі є обраними посадовцями, нерідко утворюють спільноту, котра працює задля спільних інтересів.

Розглядаючи еліту як цілісну групу вищих керівників політичних організацій і держави, необхідно зазначити, що всередині еліти йде боротьба не тільки з приводу здійснення її важливих функцій, але й із-за розподілу влади між окремими групами еліти; для неї характерними є конкуренція тенденцій, персоніфікованих в окремих керівниках і їх угрупуваннях.

В сучасних українських політиків стиль мислення і підхід до вирішення питань багато в чому передбачає домінування особистих, кланових та корпоративних інтересів над національними, що може означати зраду національних інтересів в угоду власній чи корпоративній користі.

Необхідно зауважити, що подекуди між політиками та бюрократами, чиновниками не можна провести чіткої лінії розмежування. Чиновник - це особа, яка перебуває в державно-службових відносинах на засадах присяги з юридичною особою публічного управління (політиками) і здійснює за дорученням останньої управлінські функції відповідно до наданої компетенції [3, с. 231]. А тому, чиновники залежать від політиків у питаннях призначення, політики залежать від чиновників у питаннях відповідальності. Чиновники дуже часто можуть ставати радниками політиків, а, отже, визначати зміст політики.

В літературі виділяють різні моделі взаємовідносин між політиками і бюрократією. Перша модель - це модель абсолютної інтеграції бюрократії та політиків. Характеризується посиленням домінування політичних інституцій над адміністративними та економічними, змішуванням функцій політиків і бюрократії. Така модель була характерна для колишніх соціалістичних країн.

Західна модель - це модель відносної інтеграції. Рівень інтеграції бюрократії та політиків значно нижчий. Тут діє принцип розподілу та підпорядкування, зберігається відносна рівновага у взаємовідносинах між політиками та бюрократією [1, с. 115].

Взаємозв'язки між бюрократією і політиками в Україні формувалися на основі першої моделі, що була характерна для Радянського Союзу. Зараз намітилися деякі тенденції переходу до західної моделі, що передбачає досягнення певної рівноваги на основі принципу підпорядкування та розподілу функцій між бюрократією та політиками. В Україні правовий статус та обсяг повноважень державних службовців визначається Конституцією України і законами "Про державну службу", "Про службу в органах місцевого самоврядування”, указами Президента, положеннями Кабінету Міністрів, посадовими інструкціями.

Однак у перехідних демократіях виникає ряд проблем надмірної політизації державної служби. Порушення принципу політичного нейтралітету професійної діяльності бюрократії призводить до вироблення недостатньо узгодженої та передбачуваної державної політики.

Надмірна політизація впливає на процес запровадження єдиних стандартів управління персоналом у державному секторі, призводить до невиправданого суб'єктивізму керівників при оцінюванні роботи державних службовців. Звільнення з політичних мотивів суттєво впливає на привабливість державної служби та її професійність.

Необхідно підкреслити, що ефективна взаємодія політиків і бюрократії не виникає сама по собі. Бюрократія досить легко схильна виходити з-під політичного контролю і працювати на власні інтереси. Більше того, бюрократія може нав'язувати свою волю [4, c. 149].

Цікаві моделі взаємозв’язків між політиками і бюрократією запропонував професор Піттсбурзького університету США Б. Гай Пітерс. Він намагається окреслити і відповісти на питання: вони партнери, суперники чи вороги.

В його інтерпретації першою з п'яти моделей є веберівська або вілсонівська, тобто концепція за Максом Вебером або американцем Вудро Вілсоном, котрий написав відоме есе про державне управління у 1887 році. Це модель формального законодавчого розмежування політики та управління. Передбачає розмежування професій, постійність державної служби або ієрархії. Особливо за Вілсоном, саме державний службовець був тим, хто дійсно робив справу, навіть попри те, що мав давати політикам правити та скеровувати державну політику. Отже, згідно цієї моделі, державні службовці готові беззаперечно виконувати розпорядження політичних осіб.

Друга модель дістала назву "сільського життя". Суть її полягає в тому, що вищі щаблі влади, наприклад, міністерство, є своєрідним селом: усі знайомі один з одним, часто мають однакове соціальне походження і освіту, працюють у владі багато років, багато років бачать і знають один одного. Значить, є одна еліта, вона править, має спільний інтерес, і останній полягає в тому, щоби здійснювати правління, просувати справи. А отже, державні службовці і політики є частиною об'єднаної державної еліти, а тому не мають вступати у владні конфлікти в межах чинної структури державної влади.

Однак таке село є дуже комфортним, клубним середовищем, де усі знають один одного, де можна переговорити приватно і владнати справи. Воно може бути середовищем, яке не продукує великих змін. Тож у країнах, які перебувають у період трансформації і перетворень, така дещо консервативна модель урядування, очевидно, не може бути найефективнішою для продукування необхідних змін. Така модель може, певною мірою, бути корумпованою, адже вона є непрозорою.

Третя модель - "функціонального сільського життя" означає, що слід думати про врядування не лише як про засіб вироблення політики в конкретній сфері, а про врядування, що має наскрізно пронизувати кілька сфер державної політики. Якщо взяти, наприклад, політику в сфері охорони здоров’я, вона може бути набагато результативнішою, коли її добре інтегрувати зі сферою сільського господарства (харчування), житлової політики, відпочинку та іншими сферами державної політики.

Функціональний поділ робить такий стиль урядування ще складнішим для досягнення мети. Влада часто поділяється на окремі органи влади, а кожна сфера державної політики дістає змогу керувати своїми справами. У цьому світі функціонального поділу політики дуже часто опиняються у невигідному становищі. Відносно небагато хто з них приходить, мають великий обсяг знань і досвіду щодо державної політики. Тож у цьому разі частина завдання - зробити взаємодію бюрократів і політиків ефективнішою - це не лише творити кращих державних службовців, але й кращих політиків - тих, котрі були б здатними глибше розуміти інтелектуальні поради і ті сфери політики, за які відповідають. Добре, коли в цьому їм допомагають аналітичні центри, все більше користуються рекомендаціями радників.

Водночас професійні державні службовці повинні також думати про професіоналізацію наших політиків. В нас не буде кращого врядування, доки ми не матимемо як кращих політиків, так і кращих державних службовців.

Четверта модель - "модель суперництва" базується на тому, що політики та бюрократи є супротивниками, замість того, щоб бути партнерами. Джерелом конфлікту може бути ідеологія, партійні розбіжності, коли новий уряд, що приходить до влади, успадковує велику кількість державних службовців, які були призначені, підготовлені та набули досвіду за попереднього уряду. Звичайна розбіжність в ідеях щодо того, якою має бути ефективна державна політика. Звідси може виникнути конфлікт. Зв'язки з клієнтами - бо в більшості систем урядування постійність державної служби дає їй можливість для створення набагато тісніших зв'язків з групами клієнтів та групами інтересів, ніж це характерно для політиків - є важливим джерелом політичної влади для бюрократії.

П'ята модель передбачає чітке розмежування між виробниками політики та управлінцями, в якій, проте, державні службовці домінують, отже, бюрократія дійсно править завдяки своїм знанням і вмінням, постійності контролю за процесами в державному управлінні. Багато політиків не мають управлінського досвіду, коли стикаються з масштабними завданнями керувати великими міністерствами, величезною чисельністю персоналу.

Отже, взаємозв'язки між політиками та бюрократією багато в чому залежать від готовності державного службовця бути дієвим, ефективно виконувати свої функції, знаючи, що його міністр має безліч обов'язків, не завжди має достатньо знань та вмінь реалізовувати їх. Усі ці моделі є теоретичними, а практика показує, що існують різні схеми взаємодії між політиками та державною службою. Підсумовуючи, можна сказати, що проблема взаємовідносин політиків та бюрократії у процесі демократичного розвитку досліджуються постійно, відколи існують демократичні системи врядування. Проте більшість напружених проблем залишається. А тому, необхідно знаходити той оптимальний баланс між знаннями та уміннями, досвідом і постійністю державної служби та динамізмом, новою енергією і політичною легітимністю, що їх привносять політики.

Пріоритетами на сучасному етапі реформування державної служби в Україні можуть бути такі:

- захист державної служби від прямого політичного втручання, але водночас забезпечення демократичного контролю за її діяльністю;

- розмежування політичних та адміністративних посад допоможе забезпечити професіоналізацію державної служби в Україні на засадах партнерства і діалогу між політиками та державними службовцями, подолати недовіру у їх відносинах;

- формування в державній службі культури професіоналізму та розуміння обов'язків;

- досягнення управлінської наступності. 

Попри історичні та культурні особливості кожної країни, державна служба має ту саму місію і ті самі завдання: забезпечувати професійне, надійне, неупереджене й політично нейтральне виконання завдань держави. Яка б партія не була в уряді, державні посадовці мають реалізовувати урядову політику з однаковим професіоналізмом і сумлінням. Політика кадрових призначень і рішень щодо відбору та просування державних службовців мають бути незалежними від політичних міркувань.

Розмежування політичних та адміністративних посад є загальноприйнятим принципом професійного державного управління в демократичних країнах, а також є запорукою створення адміністративної системи, здатної ефективно діяти в умовах політичних змін. Роль державної служби, бюрократії полягає насамперед у тому, щоб забезпечувати стабільність і водночас гнучкість державного управління, його чутливість до вимог суспільства. Надмірна залежність державної служби від політичної ситуації становить ризик для стабільності держави, послаблює інституційну спроможність державного управління та знижує якість послуг.

Об'єктивність, неупередженість і якість рекомендацій державних службовців можна гарантувати лише за умови незалежності державного службовця від надмірного політичного впливу. В умовах розмежування політичних та адміністративних посад постає нове розуміння професійності державних службовців, що виступають від імені держави, формується нова якість стосунків між політиками й бюрократами.

Література:

1. Баранцев К. Проблема формування державно-управлінської еліти: світовий досвід та Україна// Молода нація. - 1997.

2. Beyme Klaus von. Wspolczesne teorie polityczne. - Warszawa: Wudavnictvo naukowe Scholar, 2005.

3. Малиновський В.Я. Словник термінів і понять з державного управління. - К.: Атіка, 2005.

4. Токовенко В. Політичне керівництво і державне управління: проблема взаємовідносин та оптимізації взаємодії: Монографія. - К.: Вид-во УАДУ, 2001.